内乡县人民政府办公室关于印发内乡县农村产权制度改革试点工作实施方案的通知

各乡镇人民政府、县政府有关部门：

　　现将《内乡县农村产权制度改革试点工作实施方案》印发给你们，请遵照执行。

2016年5月30日　　　

内乡县农村产权制度改革试点工作

实 施 方 案

为积极稳妥推进内乡县农村产权制度改革试点工作，进一步深化农村改革，依据《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅印发〈关于农村产权制度改革试点工作的指导意见〉的通知》（豫办〔2015〕49号）等文件精神，特制定本方案。

一、试点基础

内乡县是山区农业县，总面积2465平方公里，耕地面积76万亩，辖16个乡镇，288个行政村。自2015年以来，内乡县把农村产权制度改革作为农村改革的重要内容。一是积极探索“土地银行”，建立了内乡县土地流转发展有限公司，为土地流转企业融资服务。二是深化集体林权制度改革，全县林地确权面积192.8万亩，颁证120万亩，成立了林权交易中心。三是农村土地承包经营权确权登记颁证稳步实施，已完成航拍和技术测绘10个标段的招投标，空中航拍工作已全面完成，提交影像成果2400余幅，测绘公司全部进村入户测绘调查，农户基本信息，地块信息，调查摸底完成90%，实地测绘完成60%。四是农村集体土地所有权已登记完成，符合登记条件的14031宗地的档案装订和确权登记颁证工作已进行完毕。农村集体建设用地使用权确权颁证产权已完成地籍调查工作。五是小型农田水利设施产权制度改革建立了小型农田水利工程产权制度台帐。我县共有小型水库45座，塘坝513座，小型灌区104处，机电井1632眼，中型灌区末级渠管道1276条，全长781千米。工程全部发放了产权证和使用证，已签订了管护合同，成立了农民用水协会。六是引导土地流转促进适度规模经营，目前，全县耕地流转面积18万亩，约占全县耕地面积的26%，发展农业生态园、农民专业合作社和家庭农场等各类新型农业经济主体1000余家，粮食、茶叶、核桃、油桃、大棚蔬菜、苗木花卉、规模养殖等产业发展迅速、态势良好。

二、主要目标

一是全面完成确权工作，筑牢现代农村产权制度基础支撑。包括农村土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权、农村宅基地使用权确权登记颁证工作、农村集体建设用地上的房屋登记颁证工作，农村小型水利设施产权工作。

二是试点股份合作制改革，增加农民财产性收入。通过在试点村开展农村集体经济组织股份合作制改革和农村土地股份合作制改革，使社员（农户）变股东，探索让农民获得更多的集体资产收益权和财产性收入的路子。

三是规范农村产权流转交易市场，引导农村资源优化配置。建立县级农村产权交易中心和乡镇服务平台，整合各类农村产权流转交易机构职能，规范流转交易行为，完善服务功能，建成农村资产交流评估体系和农村产权交易监督管理体系。实现各类农村产权交易品种全面进场交易，推动农村产权在更大范围内顺畅流转。

四是创新农村信贷产品，探索农村产权融资保障体系建设。全面开展“四荒”使用权、小型水利设施使用权抵押贷款业务，探索开展农村承包土地经营权、农民住房财产权、大中型农机具抵押贷款业务，扩大农村有效担保物范围。逐步建立多元化、多层次的农户信贷担保体系，建立产权抵押风险防范机制和组织保障机制，探索“以险促贷、以贷促险”的银保互动机制，充分活化农村产权的金融功能，有效缓解农业农村融资难问题。

五是创新经营和组织形式，推动农村产权资本化。发展土地股份合作社推进土地资源入市流转，鼓励农村资产资源所有权人与市场主体合资办企业，探索建立“农业合作联社+农民专业合作社+家庭农场+农户”和“龙头企业+农民专业合作社+基地+农户”的农村资产资源资本化模式，推动农村资源变资本。

三、基本原则

一是依法依规，稳步推进。开展农村土地制度改革必须坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。各类产权确权和两类股份合作制改革要在尊重客观实际和历史沿革、妥善处理好各方利益的基础上，规范开展、稳步推进，达到维护社会和谐稳定的目的。

二是便民利民，为民谋利。农村产权确权登记颁证要尽可能简化程序、减少环节，办证、交易要实现集中统一、便利规范。确权入股、合作经营要以加强农村集体“三资”管理为基础，以激活农村生产要素资源为手段，以实现农村产权保值增值为目标，切实增加农民财产性收入。

三是农民自主，规范操作。推动改革首先要尊重农民意愿，工作的各个环节必须程序规范，遵循公开、公正、公平的原则，充分保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

四是把握方向，鼓励创新。紧紧围绕加快城乡一体化发展、促进农村经济转型升级、增加农民财产性收入的改革要求，从县域经济社会发展的实际和规划出发，积极探索创新，先行先试，着力在推进农村土地制度改革、破解农业农村融资难、实现农村资产资源资本化等领域出经验、出成果、出亮点。

四、实施阶段

1、启动准备阶段（2016年1月—6月）

在前期试点基础上，全面启动各类产权确权颁证工作。对前期农村产权制度改革的档案资料全面建档，规范管理。完成农村集体经济资产股份制改革试点村的调查选择工作。将各类农村产权流转交易机构的职能整合至县级农村产权交易中心，建设乡、村级服务平台，成立农村产权交易监督管理机构，筹划建立农村产权交易评估、定价交易体系，制订农村产权融资、流转、交易规则和流程，初步建成县乡两级交易网络。

2、全面推进阶段（2016年7月—2017年6月）

全面完成各类农村产权确权（登记颁证）工作。试点村完成农村集体经济组织股份合作社（企业）和农村土地股份合作社的建设工作，探索农村资产资源资本化实现形式。各类产权交易品种应进尽进，进入农村产权交易市场交易，完善农村产权交易机制和金融服务。

3、突破难题阶段（2017年7月—2017年11月）

在深入开展各项产权改革工作的同时，着力在推进土地规模长期流转、推动产权抵押贷款和风险管理，实现农民财产性收入显著增加。

4、评估总结阶段（2017年12月）

对各项改革目标的完成情况进行全面评估，提交总结报告和政策建议。

五、重点工作及完成时限

（一）加快推进农村土地确权登记颁证

1、开展农村土地承包经营权确权颁证工作。严格执行土地承包政策、规范操作程序、尊重历史、正视现实、公开透明、查界定桩、科学测绘、建簿登记、签订合同、颁发证书、健全档案、建立信息管理系统，及时注销或变更已被全部或部分征用的承包土地的承包权证。对新型农业经营主体依法、自愿、有偿流转的土地经营权，进行登记备案。（责任单位：县农办、乡镇人民政府。完成时限：2017年6月底）。

2、推进林地确权登记颁证工作。完善过去林地确权颁证成果，逐步解决林权确权颁证遗留问题。重点解决以村组为单位“发大证”和办证未发证问题，要细化到一户一证，建立集体林权流转合同备案登记制度；积极推进林权抵押贷款，发展生态林业经济。（责任单位：县林业局、乡镇人民政府；完成时限：2017年6月底）。

3、加快推进农村集体建设用地（含宅基地）使用权确权颁证工作。成立不动产登记机构，在地籍调查全面完成的基础上，做好材料登记、完善档案、结果公示、权属确认、四邻签字等工作，全面推进和完善农村集体建设用地（含宅基地）确权颁证工作。(责任单位：县国土资源局、县房管中心、乡镇人民政府；完成时限：2017年6月底）。

4、全面加快推进农村集体用地上房屋等构筑物登记颁证工作。制定方案，调查登记，建立档案，全面推进农村集体建设用地上房屋等建筑物、构筑物的确权颁证工作，建成房地一体的农村不动产登记体系。（责任单位：县国土资源局、县建设局、乡镇人民政府；完成时限：2017年12月底）。

5、加快推进小型水利工程确权。加快推进小型水利工程的所有权和使用权分离，分别予以确权颁证。由县人民政府主导，依据《水利部财政部国家发改委关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》（水农〔2014〕287号）和《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规确定产权归属。通过基础调查，明晰小型水利工程的所有权和使用权，并对产权归属全面建档，制定实施方案，全面推进小型水利工程确权颁证。（责任单位：县水利局，乡镇人民政府。完成时限：2017年12月底前）。

（二）积极推进农村集体经济组织股份合作制改革

1、积极推进农村集体经济组织股份合作制改革。根据行政村（或自然村）集体经济有基础、农民入股有意愿、产业发展有方向的三有原则选择试点村，推进农村集体经济组织股份制改革。试点村按照“资产变股权、农民变股东”的基本方向，按照明确农村集体资产经营管理的主体、清产核资、确定折股量化资产的范围、界定农村集体经济组织成员资格、设置集体资产股权、规范股权管理、集体经济组织市场主体地位的获得、建立规范的组织治理结构、理清集体经济组织与村“两委”的关系、明确收益分配制度的规范流程，将农村集体经济组织现行的共同所有产权制度转化为以家庭户按股份共享经营成果的制度，将集体经济组织的资产、资源、资金都量化成股份，建立股份合作社或股份公司，使其社员或村民变股东，实现对集体资产产权长久化、定量化享有。建立“产权明晰、权责分明、利润共享、风险共担、政企分开、保护严格、流转规范、管理科学、监管有力”的新型农村集体股份合作经济组织的运营机制，促进集体经济发展和农民持续增收。为顺利推进试点村农村集体资产股份合作制改革，县里要做好三项基础工作：一是结合实际研究出台指导性文件；二是制定细化改革实施方案；三是指导农村集体经济组织形成组织章程。（责任单位：县财政局、县农办、县国土资源局、县林业局、有关乡镇人民政府；完成时限：2017年12月底）。

2、推进农村土地股份合作制改革。选择土地确权登记颁证工作彻底完成、流转土地收益相对较高、农村劳动力就业比较充分、村民素质较高的村做为试点，按照依法、自愿、有偿的原则，推进农村土地股份合作制改革。土地入股的范围和区域既可按村或组为单位组建土地股份合作组织，还可打破队界、各村民小组建立分社形式组建土地股份合作社，选用自主经营型、内股外租型等不同土地合作模式。（责任单位：县农办、县财政局、县国土资源局、县林业局、有关乡镇人民政府；完成时限：2017年12月底。）

（三）建设农村产权流转交易市场

1、搭建交易平台。整合农村土地承包经营权流转服务中心、林权管理中心和林业产权交易机构等各类农村产权流转交易机构的职能，成立内乡县农村产权交易中心，配齐工作人员。依托乡镇便民服务中心，成立乡镇农村产权交易服务平台。（责任单位：县农办、县林业局、县水利局、县建设局、县国土资源局、乡镇人民政府；完成时限：2016年7月底）。

2、开展农村产权交易。制订《内乡县农村产权交易管理办法（试行）》，开展农村产权交易，提供发布交易信息、受理交易咨询和申请、协助产权查询、组织交易、出具产权流转交易鉴定书，协助办理产权变更登记和资金结算手续等基本服务。实现《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）中指明的8种交易品种全面入市流转交易，建立健全规范的市场管理制度和交易规则，规范各类产权交易行为。（责任单位：县农办、县农业局、县林业局、县水利局、县城乡建设局、县国土资源局、县行政服务中心、县科技局、县农机局；配合单位：县工商质监局、县司法局、乡镇人民政府；完成时限：2016年9月底）。

3、加强对农村产权交易的监督和管理。成立内乡县农村产权交易监督管理委员会,加强农村产权交易监督和管理，规范农村产权交易行为。出台《关于加强农村集体产权交易工作的意见》，对规范开展农村产权交易工作进行全面部署。探索制定必须公开交易的农村集体资产购置或处理的标的额标准，以及必须公开交易的大宗的农村承包土地经营权、林权的流转交易的限额标准。（责任单位：县农办、县农业局、县林业局、县水利局、县城乡建设局、县国土资源局、县行政服务中心、县科技局、县农机局；配合单位：县财政局、县审计局、县工商质监局、县司法局；完成时限：2016年9月底）。

（四）完善农村产权交易机制和金融服务

　　1、建立农村资产资源评估体系。依托县农村产权交易中心，建立农村资产资源评估体系，制定农村产权评估办法和操作细则，开展农村土地等资产资源评估业务。农业、林业、规划建设、国土、水利等相关部门分类出台相应的农村产权评估细则及评估技术规程，定期发布不同区域评估指导价，让评估机构有统一、科学的参考标准。尝试实现与县内、外农村产权交易平台的信息共享，定期分析发布不同区域、不同产权交易的价格指数，让农村产权评估具备市场依据。尝试建立国有独资或国资参与的农村产权评估主体，起好示范引领作用，等将来评估市场成熟后再逐渐退出。尝试建立区域农村产权评估专家库，由职能部门相关技术骨干、专家学者、农村经济管理的能人等组成，实现评估机构与评估专家优势互补。（责任单位：县农办、县农业局、县林业局、县水利局、县城乡建设局、县工商局、县农机局；配合单位：县财政局、县审计局、县工商质监局、县司法局，乡镇人民政府：完成时限：2017年12月底）。

　　2、开展农村产权抵押贷款业务。制订《内乡县产权抵押贷款管理办法（试行）》，推进产权抵押贷款业务。利用产权交易中心的信息管理平台和评估定价平台，建立抵押价值认定和抵押登记制度，创新农村信贷产品，全面开展“四荒”使用权、小型水利设施使用权抵押贷款业务，探索开展农村承包土地经营权、农民住房财产权、大中型农机具抵押贷款业务。加大对农村土地股份合作制经济组织的财政金融扶持力度，准许合作制企业以农民的土地承包经营权设定抵押，拓展有利于农村土地股份合作制运转的金融支持产品，探索设立促进农村土地股份合作制流转的支持基金。建立产权抵押风险防范机制和组织保障机制，协助抵押权人对经营权抵押的土地进行管理和流转，加强对流转土地的经营管理和有关抵押物的监管，充分活化农村产权的金融功能和作用。建立内乡县土地流转发展有限公司，开展土地流转融资服务。（责任单位：县金融办、县人行；完成时限：2017年12月底）。

　　3、建立抵押债权风险保障机制。试点探索农村土地流转信托。申请试点建立独立运营的县级农业信贷担保机构，或者申请省级农业信贷担保机构在我县设立分支机构开展农业信贷担保业务，加快建立财政支持的农业信贷担保体系。创新担保方式，扩大农村有效担保物的范围，发展多元化、多层次的农户信贷担保体系。出台《内乡县农业保险试行办法》，大力开展农业保险，充分发挥政策性保险的保障功能，将“新型经营主体+农户”投保组合作为农业保险与农村信贷互动的新切入点，探索“以险促贷、以贷促险”的银保互动机制。（责任单位：县财政局、县农办、县农业局、县金融办、县人行；完成时限：2017年12月底）。

　　(五）创新农村资产资源资本化实现形式

　　发展土地股份合作社，推动承包的土地由资源变资产，再通过交易、投资，变资产为资本，探索“农业合作联社+农民专业合作社+家庭农场+农户”、“龙头企业+农民专业合作社+基地+农户”等形式，通过新型农业经营主体和农户之间的联合，促进农村承包土地以出租、入租、转让等形式流转，实现从资源到资产再到资本的转化。鼓励农村资产资源所有权人利用各类资产，与市场主体合资办企业，实现由资产到资本的直接转化。（责任单位：县农办、县农业局；完成时限：2017年12月底）。

　　六、保障措施

　　（一）建立健全组织机构。成立县长任组长，县委、县政府分管领导任副组长的农村产权制度改革领导小组，县委农办、县农业局、县水利局、县财政局、县发改委、县审计局、县规划局、县国土局、县房管中心、县建设局、县人社局、县司法局、县人行、县畜牧局、县农机局、县工商局、县供销社为成员单位，领导小组办公室设在县委农办。各成员单位和乡镇都成立领导小组，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，并明确责任人完成工作内容和时限。

　　（二）强化宣传引导。充分发挥报纸、电视台和网络等新闻媒体作用，采取多种形式深入宣传发动，充分激发农民群众积极参与农村产权制度改革的热情。

　　（三）建立“三会”制度。一是每月定期召开领导小组会议，参会人员为领导小组全体成员，专项听取农村产权制度改革工作情况汇报，研究解决相关问题；二是县农村产权制度改革领导小组将根据工作进展情况不定期开展重点、难点工作的现场推进会，共同研究改革重大事项，推进改革；三是县委农办每月召开一次工作例会，交流工作进展情况，编发农村产权改革信息，及时传达县领导对改革工作要求，交流各部门和乡镇的工作经验，反映农村产权制度改革推进动态。

　　（四）落实经费保障。县财政设立农村产权制度改革专项经费，把农村产权制度改革的经费列入县财政年度预算。

　　（五）加强沟通联系。按照依法依规、便民利民、保值增值的原则，积极稳妥推进农村产权制度改革。主动与上级有关部门沟通联系，吃透改革政策，把握改革政策界限，获取改革信息，争取上级资金和政策支持，积极与乡镇联系，尊重基层改革首创精神，指导乡镇按照要求稳步推进农村产权制度改革工作。

抄  送：县委办、人大办、政协办。

内乡县人民政府办公室        2016年5月30日印发